今年中央一號文件繼續強調“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”，這是自2020年開展新一輪農村宅基地制度改革試點以來，中央一號文件連續4年用同樣的表述對宅基地制度改革試點工作進行部署，也是自黨的十八大以來連續11年中央一號文件強調要改革完善農村宅基地制度，由此可見中央對此項改革的高度重視。

　　我國農村宅基地制度是新中國成立70多年來逐步發展演變而成的，其主要特征是“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期使用”。這一制度契合了傳統村莊封閉性和社會保障二元性的特點，為保障農民安居樂業和農村社會穩定發揮了重要作用。隨著社會經濟發展和城鎮化進程的推進，城鄉二元分割體制逐步破除，宅基地制度運行的社會經濟基礎發生重大變化，現行宅基地制度安排不適應發展要求的狀況逐步顯現。主要表現在：大量農村人口轉移就業，但其宅基地退出不暢，造成大量閑置，利用粗放。一些地區土地資源緊張，新增人口宅基地取得困難，用地供需矛盾尖銳。長期的管理失范造成一戶多宅、私占亂建等問題突出，違法用地點多面廣。宅基地權能不完善、合法財產價值不能顯化，導致非法交易禁而不止等，對其進行改革的任務愈發迫切。

　　2015年，中央啟動了包括宅基地制度改革試點在內的農村土地制度三項改革試點，探索完善農民宅基地權益、完善宅基地管理制度的路徑辦法。在總結試點實踐基礎上，2018年中央一號文件創新提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”的改革思路。試點地區圍繞保障農民基本居住權，探索宅基地“三權分置”實現形式，按照“確權、賦權、活權”要求，扎實推進基礎工作、完善制度建設，健全長效監管機制、落實落細工作舉措，形成了一批改革成果，促進了宅基地權能完善、權利行使和權益保護。但是我國各地農村自然資源稟賦、經濟發展水平狀況、社會風俗習慣和群眾需求等方面存在較大差異，同時，宅基地改革涉及多方面的利益調整，需要通過長期探索才能建立新的制度框架。

　　推進宅基地制度改革，要充分尊重農民意愿，切實保障農民權益，絕不能急躁冒進、急于求成。

　　一要處理好農民和土地的關系。以保障農民基本居住權為前提，以賦予農民更加充分的財產權益為方向，適應鄉村振興和城鄉融合發展趨勢，堅持歷史耐心、守正創新、先立后破、穩慎推進的原則，一手抓改革、一手強管理，花大力氣補齊宅基地基礎工作短板，健全宅基地管理長效體制機制，探索宅基地“三權分置”有效實現形式，扎實搞好確權、穩步推進賦權、有序實現活權，推動構建依法取得、節約利用、權屬清晰、權能完整、流轉有序、管理規范的農村宅基地制度體系。

　　二要完善宅基地的權能。健全宅基地所有權行使機制，保障農村集體經濟組織成員家庭作為宅基地資格權人依法享有的權益。探索賦予宅基地使用權作為用益物權更加充分的權能，完善宅基地使用權和農民住房財產權一定范圍內流轉和退出的具體制度安排。探索不同區域“戶有所居”的多種實現形式，完善農村住房保障新機制，在有條件的地方穩慎探索農村合作建房、集中建房的可行路徑。

　　三要完善農村閑置宅基地和閑置農房政策。以盤活農村閑置資源、增加農民和集體財產性收入為目標，以保障農民新增建房用地、支持鄉村產業發展和鄉村建設為重點，因地制宜探索多種盤活利用方式，探索對農民合法的宅基地復合利用制度安排。

　　四要堅持紅線意識和底線思維。堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的改革底線。不能以各種名義強制農民退出宅基地和強迫農民“上樓”，城里人到農村買宅基地的口子不能開，特別要防止借改革之名，打農民宅基地的主意，與民爭利，嚴格禁止城里人下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。
　　（作者系農業農村部農村經濟研究中心農地政策研究室主任、研究員）

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